Formar parte del Espacio Schengen significa que sus Estados miembros han decidido suprimir los controles fronterizos entre ellos y relocalizarlos en sus fronteras exteriores con terceros Estados, dando lugar a un área donde rige la libre circulación de personas.
De esta forma, cuando la Guardia Civil vigila la frontera española con Marruecos no solo vigila esa frontera: vigila la frontera alemana con Marruecos, la frontera sueca con Marruecos y así con el resto de los Estados miembros de la Unión. Esto tiene una consecuencia fundamental, y es que los problemas que se produzcan en las fronteras exteriores de un Estado miembro no solo afectan a este último, sino a todos los Estados que forman parte del Espacio Schengen.
Desde su origen, la ausencia de fronteras interiores en el Espacio Schengen ha supuesto una ventaja en relación con la libre circulación. Pero también es el “eslabón débil” de la Unión Europea en el ámbito del control migratorio.
Esta idea caló hondo cuando España se enfrentó a los primeros flujos migratorios masivos irregulares procedentes de África con destino a las Islas Canarias. La denominada “crisis de los cayucos” hizo patente la necesidad de una gestión integrada de las fronteras exteriores de la Unión Europea, por lo que en el año 2004 se creó la Agencia europea Frontex.
Operaciones conjuntas Hera y Tritón
Tradicionalmente, por su estrecho vínculo con el orden público y la seguridad interior, los Estados miembros han sido los responsables de controlar sus respectivas secciones de frontera. Por este motivo, en sus orígenes, la tarea esencial de la Agencia Frontex se limitaba a la coordinación y asistencia a los Estados miembros.
Cuando estos se enfrentaban a retos migratorios concretos y desproporcionados, solicitaban el despliegue de una operación conjunta coordinada por la Agencia en la que otros Estados miembros aportaban voluntariamente sus recursos humanos (guardias fronterizos) y técnicos (patrulleras, helicópteros, etc.) para asistir al Estado miembro “desbordado” por la presión migratoria.
Este fue el caso de la Operación Hera, desplegada en las islas Canarias para asistir a España en la citada crisis de los cayucos. O de la Operación Tritón, desplegada en el Mediterráneo central para asistir a Italia tras la crisis migratoria derivada de la Primavera Árabe.
Sin embargo, las operaciones conjuntas que se sucedieron durante la primera etapa de Frontex también pusieron de manifiesto algunos problemas. Con una Grecia incapaz de gestionar por sí sola la llegada irregular de nacionales sirios, según la Comisión Europea, los Estados miembros solo cubrieron el 49 % de las necesidades de la Agencia en guardias fronterizos y el 45 % en equipamiento técnico.
Estas cifras fueron una muestra de la quiebra del principio de solidaridad entre Estados miembros. Ante esta situación, la solución de la Unión Europea fue reforzar la Agencia Frontex, tanto cualitativa como cuantitativamente.
En primer lugar, se le dieron a la Agencia potestades para supervisar y evaluar la gestión fronteriza de los Estados miembros. Y no solo eso: si se encontraban deficiencias en dicha supervisión, podía imponer determinadas medidas al Estado miembro evaluado para subsanar la situación. Por ejemplo, aumentar el número de recursos técnicos u operativos en su frontera.
En segundo lugar, a la vista de la sistemática falta de contribuciones nacionales a las operaciones coordinadas por la Agencia, se creó un cuerpo permanente de guardias fronterizos. Dicho cuerpo está compuesto por agentes nacionales y –aquí viene la modificación estelar– por personal estatutario de la Agencia.
Es decir, actualmente tenemos funcionarios propios de la Unión Europea, no de los Estados miembros, que ejercen potestades de control fronterizo. De hecho, para el año 2027 se prevé que de los 10 000 guardias fronterizos que compondrán este cuerpo permanente, el 30 % sean personal estatutario de la Agencia.
Intervención directa de la Agencia
Por último, se prevé una segunda modalidad de operaciones conjuntas. Antes estas últimas solo se desplegaban previa solicitud de un Estado miembro. Ahora, si un Estado miembro desbordado por la afluencia masiva de inmigrantes no solicita el despliegue de una operación conjunta en su territorio de forma voluntaria, el Consejo de la Unión Europea puede ordenar dicho despliegue sin necesidad de que el Estado miembro en cuestión lo autorice.
A la vista de las últimas modificaciones de la Agencia Frontex, en el futuro se podría dar la situación de que la Unión Europea irrumpiera en las fronteras de un Estado miembro desbordado por la presión migratoria con su propio cuerpo armado para ejercer labores de control fronterizo.
Hasta el momento, esta situación es una mera hipótesis, pero lo que parece estar claro es que la Unión Europea ha puesto fin al monopolio de los Estados miembros en el ejercicio de potestades de control fronterizo en sus respectivas fronteras.